Обмеження на виїзд громадян України за кордон під час пандемії – що про це каже міграційне та трудове право

Нещодавно частину українського суспільства обурила інформація про те, що уряд збирається обмежити виїзд громадян України для роботи за кордоном колом лише тих осіб, щодо праці яких Кабінет Міністрів України матиме відповідні домовленості з урядами іноземних держав.

Як відомо, Конституція України гарантує кожному право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується (стаття 43), а також право вільно залишати територію України (стаття 33). Обидва ці права передбачені і у міжнародно-правових зобов’язаннях України. Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права у статті 6 передбачає право на працю, «що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується».

Які ж обмеження на виїзд громадян України встановлено в чинному законодавстві України і чи відповідають вони цим вимогам?

Відповідь на ці питання знаходимо в статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України»: підставами для тимчасового обмеження права громадян України на виїзд з України є обізнаність із відомостями, які становлять державну таємницю; застосування запобіжного заходу, за умовами якого особі заборонено виїжджати за кордон; відбування покарання за вчинення злочину; ухилення від виконання зобов’язань за судовим рішенням або рішенням інших органів (посадових осіб), що підлягає примусовому виконанню; перебування під адміністративним наглядом Національної поліції. Кожна підстава з цього списку видається такою, яка відповідає кожній із вимог, що висувається до обмеження права на виїзд за кордон громадян України.

У період пандемії особливого значення набувають міркування безпеки громадян, чому присвячена стаття 9 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України». Ця стаття передбачає, що в разі виникнення в іноземній державі надзвичайної ситуації, небезпечної для громадян України, Кабінет Міністрів України приймає рішення про особливий порядок виїзду громадян України до цієї держави та попереджає про неможливість у зв’язку з цим із боку України забезпечити громадянину необхідну безпеку. Утім, таке попередження не є забороною для виїзду.

Як бачимо, за відсутності обмежень на виїзд, указаних у статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», громадянин України може залишити її територію з будь-якою метою. Певна річ, пандемія та пов’язані з нею заходи, спрямовані на запобігання поширенню коронавірусної інфекції COVID-19 (скорочення кількості пунктів пропуску через державний кордон України, майже повне припинення пасажирських перевезень різними видами транспорту, закриття кордонів на в’їзд іноземців державами прямування тощо), значною мірою ускладнили, а в ряді випадків і унеможливили реалізацію цього конституційного права. Тим не менш, якщо абстрагуватися від безлічі фактичних перешкод, відповідно до норм чинного законодавства, громадянин України навіть у період дії карантинних обмежень може залишити територію України та працювати за кордоном на тих умовах, про які домовився зі своїм роботодавцем, і дозвіл уряду України йому на це не потрібен.

10 квітня 2020 року у Верховній Раді України було зареєстровано урядовий законопроєкт № 3321 «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту населення від розповсюдження інфекційних хвороб».

Серед іншого, документ передбачає внесення змін до статті 29 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»: «…У разі оголошення карантину Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про тимчасове обмеження або заборону в’їзду на територію України іноземних громадян, транспортних засобів із країн (місцевостей), де зареєстровано особливо небезпечні інфекційні хвороби, а також про заборону виїзду громадян України за межі території України».

Перш за все, виникає питання до законодавчої техніки запропонованого законопроєкту. Як уже було зазначено, підстави обмеження права громадян України на виїзд з України встановлено в статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України». Передбачення окремої підстави такого обмеження в іншому Законі України не сприятиме принципу правової визначеності та призведе до ускладнення правозастосування.

І у контексті вказаного законопроєкту, і в контексті публічних комунікацій уряду теза про користь від закриття українських кордонів «на виїзд» для зниження пов’язаних із епідемією ризиків видається сумнівною, адже виїзд осіб із території держави сприяє в першу чергу не «імпорту» (послуговуючись терміном, ужитим Д. Шмигалем в одному з інтерв’ю), а навпаки – «експорту» вірусу. Тобто маємо невідповідність і другій вимозі щодо правомірності встановлення обмеження на виїзд.

Варто пам’ятати і про норми міжнародного права, що регулюють ситуацію трудових мігрантів. Так, стаття 4 Конвенції Міжнародної організації праці №97 про працівників-мігрантів 1949 року передбачає положення: «Кожен член Організації вживає належних заходів, у межах своєї юрисдикції, для полегшення від’їзду, переїзду та прийому працівників-мігрантів». Це практично єдина згадка зобов’язання держави щодо від’їзду громадян, але наявність такого положення вже формує зобов’язання.

Разом з тим, Україна цю конвенцію Міжнародної організації праці не ратифікувала. Не ратифікувала вона і конвенцію про зловживання в галузі міграції й про забезпечення працівникам-мігрантам рівних можливостей та рівного ставлення 1975 року, і Міжнародну конвенцію про захист прав всіх трудящих-мігрантів та членів їхніх сімей 1990 року, прийняту в рамках ООН.

Така ситуація є прикрою, адже саме Україна є державою – постачальницею трудових мігрантів, а тому повинна бути зацікавленою у якнайширшій ратифікації цих конвенцій і сприяти у такий спосіб тому, щоб наші громадяни були захищені в інших державах. Саме це має бути пріоритетом державної політики, а не утримання своїх громадян в Україні.

У 2018 році резолюцією Генеральної Асамблеї ООН було прийнято «Глобальну угоду про безпечну, впорядковану і легальну міграцію». Україна голосувала за прийняття цієї резолюції. Ціллю 5 цієї резолюції є «спрощення доступу до каналів легальної міграції та підвищення їхньої гнучкості». І це надзвичайно важливо, адже заборона виїзду трудовим мігрантам може призвести лише до збільшення кількості каналів нелегальної трудової міграції і зростання числа нелегальних трудових мігрантів. Це погіршує ставлення громадян до своєї держави, та й не покращує міжнародний імідж України.

Чинне законодавство України, зокрема стаття 9 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», передбачає достатнє регулювання для сьогоднішньої ситуації.

Тому сьогодні доцільніше займатися реалізацією вже чинних положень. Зокрема, Кабінет Міністрів України міг би скористатися своїм правом ухвалити рішення про особливий порядок виїзду громадян України до держави, в якій склалася надзвичайна ситуація, а не пропонувати нові обмеження.

Ольга Поєдинок, кандидат юридичних наук, адвокат, доцент кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Роман Єделєв, кандидат юридичних наук, асистент кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, керівник секретаріату ВГО «Українська асоціація міжнародного права»